|
agd@lipetsk.ru |
Проблемы проведения экологической экспертизы и участия общественности в принятии решений
Проблемы проведения экологической экспертизы и участия общественности в принятии решенийСодержание* Экологическая экспертиза концепций, планов, программ… * Процедура экологической оценки * ОЭЭ и участие общественности в принятии решений * Методические трудности * Законотворчество на региональном уровне * Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизеЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА КОНЦЕПЦИЙ, ПЛАНОВ, ПРОГРАММ… Проблема: Обязательность проведения ГЭЭ проектов нормативно-правовых актов, планов, программ зафиксирована в законе "Об экологической экспертизе", и создается впечатление, что по аналогии с ГЭЭ обычных проектов отрицательное заключение ГЭЭ в отношении нормативных документов автоматически делает их недействующими. Но при внимательном изучении закона выясняется, что в отношении правовых документов не предусмотрены ни вынесение отрицательного заключения ГЭЭ, ни санкции за непредставление документа на ГЭЭ или неучет замечаний экспертов. Ст. 18 п. 5 закона гласит: "…заключение ГЭЭ по объектам, указанным в ст. 11 и 12 настоящего Федерального закона, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ … может быть положительным или отрицательным". Все же санкции, предусмотренные законом, относятся к отрицательному заключению ГЭЭ. Таким образом получается, что НПА должен быть подан на ГЭЭ в обязательном порядке, эксперты ГЭЭ обязаны его рассмотреть и внести свои коррективы, но вот принимать или нет подобные советы - в компетенции авторов НПА. Собственно, как и направлять проект на ГЭЭ. Ведь никаких правовых последствий в отношении непрошедшего экспертизу НПА, как и в отношении виновного в этом должностного лица не предусмотрено. Если не считать размытых ссылок на УК, ГК и КоАП… Мнение автора: Ликвидировать эту норму "бумажного права" просто необходимо, поскольку подобное порождает правовой нигилизм на самом высоком уровне, а у нас и без того его хватает. Попросту говоря, в законе есть обязывающая норма, которую можно безнаказанно не соблюдать. Кроме того, это создает путаницу в мозгах, например, в одном из заключений ОЭЭ присутствовало требование признать НПА недействующим ввиду того, что его проект не был подвергнут ГЭЭ. Я вижу пока единственный способ заставить подавать проекты НПА на ГЭЭ - привлекать к ответственности должностных лиц за неисполнение служебных обязанностей. Но и это очень непросто: сначала надо выявить указанное лицо, потом доказать халатность, повлекшую существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (Ст. 293 УК РФ). Хотя попробовать можно, вдруг получится. На мой взгляд, общественности следует эту норму использовать для воздействия на законодателей средствами ОЭЭ, и регулярно проводить ОЭЭ НПА. Хотя и здесь никаких юридических последствий, только надежда, что разумные люди во власти прислушаются к нашим доводам. Реплика читателя: Думаю, что вывод совершенно верный, только его надо оформить в рекомендацию по внесению поправок в закон про результаты ГЭЭ проекта НПА. Например, если авторы проекта НПА не учитывают рекомендации ГЭЭ, то эти рекомендации с обоснованными (со ссылками на нарушения конкретных законов) пояснениями должны быть представлены законодательному органу, принимающему этот НПА. И опять-таки, с последующим обращением в суд, если при приеме НПА были нарушены нормы из указанных ГЭЭ законов (Л. Лунева, Москва). Ответ автора: Это хорошо, если были нарушены нормы законов или иных НПА, обладающих более высокой юридической силой. Тогда рассматриваемый НПА автоматически не действует - любой суд не будет принимать его во внимание, по крайней мере в части, в которой выявлено противоречие. А если они настолько абсурдны, что даже ничему не противоречат - просто нереалистичны или вредны? Тогда их отклонить может только сам автор. Или ГЭЭ, если получит полномочия. Или народ, по Конституции обладающий властью и правом правотворческой инициативы. Замечание читателя: ссылка на ФЗ "Об экологической экспертизе" немного устарела (С. Сухарев, Липецк). Ответ автора: Изменения в закон могут вноситься хоть каждый год, но дата ставится принятия. В крайнем случае можно указать - в ред. от ... Но поскольку хочется быть как можно более долговечной ;), считаю более целесообразным указывать только дату принятия, а к тексту закона обращаться с помощью компьютерных баз данных, где отслеживаются все изменения. Замечание читателя: Не согласен с тезисом об отсутствии санкций за нарушение закона "Об экологической экспертизе" Ст. 30 этого же закона говорит о нарушениях, за которые в ст. 31 и 32 этого закона предусмотрена административная и уголовная ответственность.(С. Сухарев, Липецк) Ответ автора: В Ваших письмах поднята серьезная проблема ответсвенности за нарушение законодательства об экологической экспертизе, но, к сожалению, в отношении ответственности за непроведение экспертизы НПА из всего Вами перечисленного с трудом применима только ст. 293 УК РФ, о чем сказано выше. Остальное касается иных правонарушений и вынесено в отдельную проблему "Ответственность за нарушения законодательства об экологической экспертизе". Таким образом благодаря Вашим письмам появился новый раздел. Спасибо. Проблема: Комплексное и последовательное проведение экологической экспертизы планов, программ, концепций развития страны, региона, отдельно взятой административной единицы в настящее время не проводится, хотя законом об ЭЭ и предусмотрена обязательность проведения ГЭЭ подобных документов. При прoведении экспертизы отдельных проектов в отрыве от общей тенденции развития региона не всегда возможно адекватно оценить необходимость реализации того или иного вида деятельности, рассмотреть и учесть возможные альтернативы. Мнение автора: Стратегия планирования деятельности должна идти от общего к частному: Стратегия развития страны в целом, затем региона и т.д. (Не обязательно в каждом районе иметь свою электростанцию, можно спланировать энергоресурсы более оптимально - если решение данной проблемы начать со стратегического планирования в масштабе страны, затем региона, а только после этого переходить к отдельным районам). Тогда можно избежать проблемы "то густо, то пусто", и воздействие на окружающую среду распределить таким образом, чтобы эта самая среда имела силы на регенерацию. Реплика читателя: На мой - неэкономиста - взгляд, все должно идти от регионов к центру (от частного к общему), в том числе и оценка потребностей и собственных возможностей региона, и первичное планирование, исходя из жизненных реалий. Затем сопровождаться глобальным анализом потребностей и возможностей на уровне укрупненных регионов и страны в целом. Затем - централизованным планированием (от общего к частному), например, того же распределения энергетической инфраструктуры. И только затем - уточненным планированием на уровне региона с учетом предоставляемых центром возможностей (Л. Лунева, Москва). Ответ автора: Именно это и имела ввиду, только начала сразу со второго, подразумевая, что с первым (с потребностями) уже определились. Не будет же каждое село себе ГЭС или АЭС строить. Проблема: "Можно ли предсказать воздействие плана, программы или стратегии настолько точно, чтобы определить, отвечают ли они "экологическим требованиям"? ("Эколайн") Вопрос автора читателям: Автору тоже стало интересно - можно ли? Но появился дополнительный вопрос: а если нет, то тогда и не стоит этим заниматься? Или все- таки стоит? Мнение автора: Пусть идеал - утопия, но и стремление к нему тоже приносит пользу. Постепенно, с опытом методика прогнозирования будет совершенствоваться и приближать нас к идеалу. Проблема: "Возможно ли дать право "вето" государственной экологической экспертизе при рассмотрении стратегических решений?" ("Эколайн") Мнение автора: То, что экспертиза носит название "экологическая", нередко вводит людей в заблуждение, поскольку они автоматически подразумевают, что рассматриваются только экологические вопросы и что решение принимается только исходя из позиций природоохраны с подтекстом "назад в пещеры" (я не имею ввиду, что так думает "Эколайн"). На самом же деле (по крайней мере в идеале), экологическая экспертиза рассматривает и социально-экономические аспекты, а решение должно приниматься на основе диаграммы "выгода-риск", с выбором наименее вредного для окружающей среды пути реализации планируемой деятельности. В идеале, в комиссию помимо экологов и технологов должны входить экономисты, социологи, психологи, а на каком-то этапе (ранее заключительного заседания) все разнопрофильные специалисты должны собраться вместе, обменяться мнениями, разъяснить коллегам непонятное в рамках собственной компетенции и прийти к решению, чего будет больше при реализации проекта - выгоды или риска. Причем учитывая все составляющие. Подобной экспертизе, на мой взгляд, можно доверить судьбу стратегических решений. -------------------------------- ПРОЦЕДУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ Проблема: Инициирование ЭО в самом начале проектного цикла резко повысило бы эффективность оценки, поскольку позволяет изначально осуществлять проектирование с учетом экологических требований, а не перекраивать уже готовый проект или, как чаще всего и происходит, подгонять результаты ЭО под заранее заданный проект. Участие общественности как часть процедуры ЭО также стало бы более действенным и менее болезненным для заказчика, если бы общественность была вовлечена в процесс принятия решений на его начальной стадии. Мнение "Эколайна": "У заказчика отсутствуют стимулы начинать процедуру ЭО на ранних стадиях проектного цикла" (10). Мнение автора: Думаю, что стимул есть - финансовый. Если проводить ЭО параллельно с остальной проектной деятельностью, то коррективы в проект можно вносить "по ходу". Переделка же готового проекта, а тем более запрещение деятельности в тот момент, когда уже практически начато строительство, обходится значительно дороже. Только вот заказчик этого еще не осознал. Так что здесь можно предложить помимо законодательно оформленного стимула воспользоваться средствами экологического просвещения и просветить заказчика - рассказать о положительных примерах сотрудничества и отрицательных - несотрудничества, например, воспользовавшись информацией и рекомендациями "Эколайна", приведенными на его сайте. Проблема: Всеохватность перечня объектов ГЭЭ. Мнение автора: Перечень объектов ГЭЭ составлен таким образом, что под него можно "подогнать" любой объект. Мнение читателя: Hу так это хорошо! :) хотя я думаю не все что угодно (С. Сухарев, Липецк). Ответ автора: Ничего хорошего. Размытость перечня позволяет всем желающим мучить органы ГЭЭ требованием провести ЭЭ всего подряд, а органам ГЭЭ, в свою очередь, отпихивать от себя неугодный объект. Если раньше (до закона) проводили ЭЭ значимых объектов, но качественно, теперь проводят всех, но, естественно, халтурно, поскольку хорошо работать при такой загрузке просто нельзя. Или надо раздувать штат чиновников до невообразимых и нереальных на сегодняшний день размеров. А их наоборот сокращают. В общем, мыслить надо реально, особенно при составлении законов. Проблема: Согласно закону об ЭЭ экспертизе должна подвергаться практически любая проектная документация, каковой большое разнообразие. Подвергать же одинаковой процедуре проект строительства крупного металлургического комбината и маленькой ремонтной мастерской, естественно, неразумно. С этим никто не спорит, но законодательством проблема четко не урегулирована. Мнение "Эколайна": "В России рекомендовано разграничивать экспертизу по видам сложности, но никаких разграничивающих признаков и методик проведения разных видов экспертиз не предусмотрено. Помимо общей загруженности органов ГЭЭ, "тотальный" подход создает и методические трудности. В Москве подготовлен проект "Положения об экологической классификации предплановой, предпроектной и проектной документации" (14). "Согласно закону о ГЭЭ заказчик в любом случае обязан представить ОВОС. Это во многом сводит на нет дифференцированный подход к проектам различной степени экологической опасности, предлагаемый в Положении об ОВОС" (10). Мнение автора: ОВОС простых проектов будет проще, чем ОВОС сложных; ГЭЭ - это, по сути, проверка ОВОС, поэтому сложность самой экспертизы обусловлена сложностью представленной документации. Думается, что ранжировать по степени сложности достаточно процедуру ОВОС, а ГЭЭ должна оценить степень полноты и достоверности ОВОС и по ее результатам вынести юридически значимое решение. Предложение "Эколайна" (10): разрешить проблему путем разработки нормативных списков, разделяющих все многообразие проектов на три потока: 1. заведомо экологически опасные проекты, для которых полномасштабная ЭО обязательна; 2. объекты, признанные экологически безопасными, для которых проведение ЭО не обязательно; 3. объекты, обладающие потенциальной экологической опасностью, для которых используется двухступенчатая модель. Первая ступень - проведение сокращенной ЭО, после которой выносится одно из решений: разрешить/запретить проект или выполнить полномасштабную ЭО. Мнение автора: Такое решение не исключает конфликтные ситуации, когда общественность считает, что ГЭЭ проводить надо, а лица, ответственные за принятие подобного решения, с общественностью не согласны. Вот если ввести поправку, что в спорных ситуациях (даже когда существует разногласие между самими лицами, принимающими решение) ГЭЭ должна быть проведена, тогда, действительно, большую часть конфликтных ситуаций можно было бы решить мирным путем. Требование же к проведению первой ступени ЭО (ОВОС) можно оставить на усмотрение органов ГЭЭ, поскольку юридический запретительно/разрешительный смысл имеет заключение именно ГЭЭ, и если для вынесения решения экспертам ГЭЭ достаточно представленного заказчиком экологического обоснования, то можно считать, что это их личное дело. Но если общественность проявит заинтересованность настолько, что решит проводить ОЭЭ, то она вправе затребовать проведение дополнительных исследований, если обоснует их необходимость для вынесения решения по проекту. Реплика читателя: Мне кажется, что неразумно предлагать запретить проект только на основании сокращенной ГЭЭ. (Л. Лунева, Москва) Ответ автора: Почему? А если проект заключается в постройке очередного бассейна "Москва" на месте, скажем, Лосиноостровского нацпарка (это я такой пример придумала, надеюсь, на самом деле это ни кем не планируется)? Зачем здесь полномасштабная ГЭЭ - можно сразу запрещать, не раздумывая. Но заказчику можно оставить выбор: хочет - пусть проводит полномасштабную ГЭЭ, деньги-то его. А вот возможность подать проект на сокращенную ГЭЭ, чтобы зря не тратить средства - это очень даже разумно. Вопрос читателя: Кто без экспертизы будет устанавливать, к какому "потоку" относится тот или иной проект? Ответ автора: Тот же, кто сейчас определяет уровень сложности ГЭЭ - штатный сотрудник отдела ГЭЭ, на основании нормативных документов. Предложение читателя: Вероятно, уровень сложности требуемой ГЭЭ можно определять на стадии декларации о намерениях, а если выявится желание заказчика занизить фактический риск проекта, то следует не только проводить полновесную ЭЭ, но и предусмотреть весомые санкции за преднамеренное занижение декларируемых величин. (Л. Лунева, Москва) Ответ автора: Это в том случае, если на ГЭЭ будет подаваться декларация о намерениях. И гарантией проведения полновесной ГЭЭ в спорном случае должна служить норма, в которой будет зафиксировано требование о том, что в спорном случае проведение полной ГЭЭ обязательно. А идея про санкции хорошая, спасибо. Проблема: Делегирование органам Госкомэкологии местного уровня полномочий на проведение ГЭЭ малозначимых проектов. Мнение "Эколайна": "Возможно, определенные права в области экологической экспертизы проектов, не имеющих серьезных экологических последствий, могли бы быть делегированы органам комприроды местного уровня. Разумеется, такая мера должна быть подкреплена широкой программой повышения квалификации сотрудников этого ведомства и жестким контролем со стороны областных и городских органов. Такой подход позволил бы разгрузить сотрудников отделов государственной экологической экспертизы и сосредоточить усилия на более детальной экспертизе сложных проектов, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду" (10). "Согласно "Положению о ГЭЭ в Нижегородской области" "в целях ускорения и упрощения процедуры экспертизы" введена категория "объектов ГЭЭ местного значения". Экспертиза этих объектов, определяемых конкретным перечнем, проводится районными комитетами по охране окружающей среды по упрощенной процедуре" (10). Мнение автора: Подобный подход требует увеличения штата местных органов. Например, в ряде районов Липецкой области местный орган Госкомэкологии представлен одним человеком. Помимо обучения сотрудников потребуется оснащение ресурсами, методической литературой и т.д. Экономически более выгодно увеличить штат сотрудников в отделе экспертизы субъекта федерации. К тому же, согласно закону "Об экологической экспертизе" проведение ГЭЭ отнесено к исключительной компетенции федерального или территориальных органов ГЭЭ. А вот включение в комиссию ГЭЭ сотрудников районных комитетов по охране природы, которые, как правило, лучше знакомы с ситуацией в районе - мера необходимая и законом предусмотренная (правда в не очень понятном статусе наблюдателя). Если же планируемая хозяйственная деятельность заведомо не приведет к серьезным экологическим последствиям, то процедуру ГЭЭ логичнее было бы заменить простым согласованием, что возможно делегировать и на районный уровень. Проблема: Насколько подробно и глубоко должны проводиться ОВОС и ЭЭ? Для того чтобы рассчитать, доказать и обосновать величину воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, заказчику часто приходится выполнять значительные дорогостоящие исследования. Насколько и в каких случаях оправдано подобное удорожание проекта? Мнение Совета по качеству окружающей среды США: "Многословные описания природной среды сами по себе ни в коей мере не улучшают адекватность заявления о воздействии на окружающую среду". Мнение автора: Для чего делают ОВОС? Для того, чтобы оценить воздействие на окружающую среду планируемой деятельности. А зачем оценивать? Чтобы реализовать эту деятельность с наименьшими экологическими потерями или чтобы провести инвентаризацию пострадавших? А может, еще профинансировать фундаментальные научные исследования за счет заказчика? Судя по требованиям к ОВОС, явно не первое. Ведь путь ОВОС - от оценки среды со всеми букашками и таракашками к оценке воздействия на эту среду, причем тоже до последней хвоинки, а уже потом - мероприятия "по предотвращению". Вот если бы ОВОС проводился с целью минимизации негативного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, тогда было бы наоборот - от мероприятий к оценке. Сравнение с нулевым вариантом: Хорошо, если в случае негативного воздействия на окружающую среду от планируемой деятельности можно отказаться - например, не построить автомобильный завод. Ничего страшного, народ пешком походит, воздух будет чище, а рабочие места можно и по-другому организовать, на машзаводе свет клином не сошелся. А если нет, как это происходит на Камчатке, где необходимость газификации люди прочувствовали на своей шкуре, когда полярной зимой отключили энергию и отопление? А у них не чум - у них квартира, из которой не все готовы уехать на материк, да и не всех на нем ждут. Вот здесь сначала надо было бы решить вопрос - можно ли обойтись без электричества, что все- таки дороже - девственная природа Камчатки или ее народ? Затем уже рассмотреть все альтернативные виды энергии. Затем, после того как определили, что без газа не обойтись, рассмотреть возможные пути реализации проекта, в том числе и позаимствовав зарубежный опыт. И продумать все природоохранные мероприятия по максимуму. Что толку исследовать весь Камчатский полуостров в деталях, если все равно придется строить газопровод? Лучше уже сразу искать природоохранные технические и технологические решения. Я не говорю, что вообще исследований проводить не надо. Надо - обоснование выбора трассы, гидрологический режим, анализ водотоков на предмет их промысловой ценности, чтобы правильно выбрать места переходов и время работ… То есть нужны только те исследования и настолько детально, насколько это помогает улучшить проект. А на практике вся отчетность и исследования делаются для обоснования суммы выплаты, компенсации ущерба всяким запасам. Если бы эти выплаты возвращались заказчику в виде финансирования природоохранных мероприятий, было бы не так обидно проводить инвентаризацию пострадавших. Реплика читателя: Все Вы правильно пишете. Только Ваши предложения означают изменения в процедуре ОВОС. Это, вероятно, федеральная компетенция? (Л. Лунева, Москва) Ответ автора: Охрана окружающей среды, согласно Конституции РФ, относится к совместному ведению федерации и субъекта федерации, и детальные процедуры ОВОС разумнее разрабатывать на уровне субъекта, чтобы сразу ввести учет местных особенностей. На практике же федерация стремится урегулировать все по максимуму. Таким образом, создать региональный правовой акт, вносящий новые необходимые нормы, которые к тому же не будут противоречить федеральному законодательству, достаточно сложно. Но пока именно этот вопрос вполне решаем на любом уровне. Какой ОВОС истребует комиссия ГЭЭ, такой и будет. Единственный руководящий документ - Положение об ОВОС (130). Вот как изложены взгляды на объем и глубину ЗВОС в США, раньше нашей страны внедривших ОВОС: "Всеобъемлющий ЗВОС - практически бесполезная трата времени и денег (опыт США - NERA), поскольку многотомный труд немобилен. Его затруднительно использовать как лицам, ответственным за принятие решений, так и общественности, трудно искать компромисы, основываясь на столь объемной информации. "Утопание в информации". Отсюда появилось требование - ЗВОС должен иметь не более 250 стр. и содержать только информацию, действительно необходимую лицам, принимающим решения. С этой целью ведомствам рекомендовалось проводить в самом начале процедуру скоупинга, то есть формулирования круга вопросов и задач, решаемых в ходе ЭО. Только те компоненты окружающей среды, информация о которых необходима для принятия решений, должны анализироваться в ходе ЭО". Мнение автора: И автор считает, что лучше меньше, да лучше. Причем не только ОВОС, но и ЭЭ. Но чтобы это осознать, надо побыть в шкуре тех, для кого вы пишете. Когда я составляла рабочую программу курса "Экологическое право", список рекомендуемой литературы содержал порядка 100 позиций. Я ведь думала, что чем больше, тем лучше, пусть видят, какой я хороший специалист - не по одному учебнику курс разрабатывала. А когда на той же кафедре получала второе высшее по индивидуальному плану и мне пришлось самой руководствоваться подобной содержательной программой, тогда-то я и поняла, как не надо составлять программы. Тот же старательный преподаватель задал мне учить наизусть 94 НПА. Я пожаловалась другому преподавателю, на что он мне гордо ответил - а я требую знать 2200. В тот момент я поняла, как не надо преподавать, и переписала программу, разделив литературу на основную (9 позиций - литература, 18 - НПА) и дополнительную - все остальное. А когда изучала 34 листа заключения ОЭЭ, поняла, как нехорошо мы поступали с чиновниками и заказчиками, пытаясь экспертное заключение составить максимально полно, включая наимельчайшие, чисто формальные и не приносящие никакой пользы окружающей среде замечания, а только приносящие вред человеку, вынужденному читать и аргументированно отвечать. Изучив эти 34 листа, заказчик сделал обоснованный вывод о том, что общественность пытается "зарубить" проект во что бы то ни стало. А общественность скорее всего очень добросовестно старалась и перестаралась. Во-первых, в таком тотальном труде сложно обойтись без ляпов, а выявление подобных ляпов на руку заказчику, который вытащит их на свет божий и обнародует - вот, дескать, каков их уровень, экспертов самозванных! Во-вторых, аргументированным ответом на такое заключение очень легко манипулировать - вытащить на свет подобные ляпы и прочее, а действительно дельное потонет в этом обилии. Заключение ГЭЭ более структурировано, логично, и хотя объем 67 листов, понять гораздо легче. Структура заключения ГЭЭ: обрисована суть проблемы, а потом вытекающие из нее замечания. Причем корректно и конкретно. Так что вывод - лучше меньше да лучше. Вот если бы эксперты не цеплялись к мелочам, а выдали пусть одно, но действительно важное замечание, и последовательно боролись за его принятие заказчиком, пользы было бы больше, а справедливого гнева в адрес экоНКО - меньше. Предложение автора: При составлении заключения ОЭЭ включать в него только те замечания, учет которых действительно имеет значение для охраняемой нами среды, и предворять их объяснениями сути проблемы (по аналогии с заключением ГЭЭ). Проблема: Рассмотрение альтернативных вариантов реализации планируемой деятельности Мнение "Эколайна" (10): "На практике разработчики часто формально относятся к рассмотрению альтернатив. Во многих проектах в качестве "альтернативы" решению выбирают заведомо нежизнеспособные решения или просто рассматривают варианты одной и той же альтернативы". Мнение автора: Хороший принцип альтернативности загублен формальным общеобязательным подходом. Причина, на мой взгляд, в том, что разработчик знает, как лучше с его точки зрения, поэтому заведомо формально (по принуждению) рассматривает обязательные альтернативы. Уход от формальности - в открытости ЭО на самых ранних ее стадиях. В этом случае заказчику придется рассматривать альтернативы не для проформы, а для того, чтобы доказать общественности, что его вариант лучше, чем все остальные предлагаемые (естественно, общественностью). Иначе получается плюрализм в одной голове - заказчик сам с собою спорит. Если в споре появится достойный оппонент, то и альтернативы будут рассмотрены серьезно. Проблема: Часто разработчики ОВОС подробно анализируют и описывают незначительные воздействия, а о значительных упоминают вскользь или не упоминают вообще (замечено "Эколайном"). Предложение автора: В методику ЭЭ следует включить ранжирование воздействий, дабы избежать ситуации, когда детально изучаются незначительные воздействия, а значительные - поверхностно или упускаются из виду вообще. Вероятно, для всех проектов сделать конкретное и единое ранжирование затруднительно, в этом случае будет уместна разработка отдельных методик для разных типов проектов и отдельной (универсальной) методики ранжирования. В принципе, такой подход имеет место, но как-то несистемно и нечетко. -------------------------------- ОЭЭ И УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ Проблема: Информирование о планируемой деятельности. Общественность нередко узнает о проекте слишком поздно, чтобы успеть предпринять действенные меры, ведь срок проведения ОЭЭ регламентирован окончанием проведения ГЭЭ. В результате возникает спешка в проведении ОЭЭ, что не может не сказаться на качестве экспертных заключений. В этом случае уже не может идти речь о поиске компромиссов, корректировке проекта - остается только бороться против его реализации в целом. Позднее информирование общественности приводит к появлению слухов и домыслов, причем слухи обычно не в пользу реализации проекта - раз молчат, значит, есть что скрывать. Таким образом, своевременное информирование общественности о планируемой деятельности необходимо как одна из значимых мер повышения эффективности участия общественности в принятии решений. Предложение Н.Н. Гришина (64): "Федеральный и территориальные органы ГЭЭ совместно с иными государственными органами и органами местного самоуправления (или самостоятельно - за счет заказчика ГЭЭ или экологического фонда) информируют общественность об объектах, поступивших на ГЭЭ, через существующие средства массовой информации или специально создаваемые для этой цели издания не позднее двух недель с момента подписания приказа руководителя природоохранного органа о проведении экспертизы". Мнение автора: В целях упорядочения процесса следует возложить обязанность информирования о планируемой деятельности на орган, подписывающий декларацию о намерениях (информирование об утвержденных декларациях о намерениях) и орган госэкспертизы (информирование о начатых и завершенных ГЭЭ). Например, 5 и 15 числа (или в первую и третью декаду) каждого месяца указанные подразделения публикуют перечень утвержденных деклараций о намерениях, начатых и оконченных ГЭЭ с минимально необходимой информацией в официальном СМИ. Предложение читателя: Из сборника "Социально- экологические последствия ракетно-космической деятельности, который издан в августе 2000 г. Центром независимых экологических программ СоЭС (ЦНЭП) (выделено мной - Л.Л.): "В сфере космической деятельности, как и в сфере экологической, у нас, на мой взгляд, крупнейший законодательный провал. Это можно понять из сравнительного анализа американского "Закона о национальной политике в области окружающей среды" (1969 г.) и нашего российского Закона "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.). Я имею в виду прежде всего заявления о воздействии на окружающую среду. У американцев такое заявление является обязательным в процессе разработки любого крупномасштабного проекта, оказывающего воздействие на окружающую среду. Оно должно быть обязательно обнародовано: предварительное - за 90 суток до начала реализации проекта, окончательное - за 30 суток. И в нем достаточно пунктов, формализующих его вплоть до негативных оценок и альтернатив. У нас же в Положении, утвержденном Минприроды в 1994 году, а также в Законах "Об экологической экспертизе" и "Об охране окружающей природной среды" упоминается о таких заявлениях о воздействии, но не требуется их обязательного обнародования - опубликования. В результате мы постоянно запаздываем, только сейчас начинаем разбираться с тем, что произошло, например, на Алтае... И хотя все, что происходит, было заложено 30 лет назад, но и сегодня реализуются проекты без всяких заявлений о воздействиях, без нормальных оценок воздействия на окружающую среду, без экологической экспертизы. И все эти проекты финансируются. Когда же мы с этим будем разбираться?" (С.В.Кричевский). Это я к тому, что у американцев уже отработаны и сроки, и формы. Почему не воспользоваться примером? (Л. Лунева, Москва) Ответ автора: Мне не все нравится, что отработано у американцев - у них душа слишком широкая, нам надо поскромнее ?. Да и их подход про сроки до, а не после, на мой взгляд, менее удачен. Мне больше нравится идея информировать как можно раньше, через определенный минимально разумный срок после принятия решения (в данном случае - после утверждения декларации о намерениях и решения о проведении ГЭЭ). А проект может разрабатываться и год, и два. Требование же "оповещать" в развитых странах означает раздачу буклетов, публикации практически во всех СМИ, что не сочетается с бережным отношением к природным ресурсам и стремлением сокращать образование ТБО, а для наших заказчиков это к тому же неоправданные значительные финансовые затраты. Я предлагаю опубликовать всего навсего несколько строк, но в конкретном официальном рупоре органов власти и управления. Потом - там речь идет о крупных проектах, а я имею ввиду все проекты, но организованно и кратко, поскольку иногда и мелкий проект может быть продуман настолько неудачно, что рождает конфликт. Проблема: Вместе или порознь? "Одной из проблем, связанных с разделением документов по ЭО и собственно проектной документации, считается возможность манипуляций, возникающих при этом. Так ЗВОС в ряде случаев оказывается красивой декларацией, мало связанной с проектными решениями, далекими от оптимальных. В России (и некоторых других странах) документация по ОВОС входит в состав проектной документации, связана с нею неразрывно и не подлежит анализу отдельно от остальной проектной документации. Этот подход аргументируется именно стремлением препятствовать подобного рода манипуляциям. На практике, однако, отсутствие единого документа, отражающего все аспекты, связанные с воздействием на окружающую среду, существенным образом затрудняет представление адекватной информации заинтересованной общественности и снижает эффективность ЭО, поскольку значительная часть собственно проектной документации может содержать конфиденциальную информацию. В целом можно констатировать, что отсутствие документации по ЭО, выделенной из общей проектной документации, является рудиментом, характерным для систем ЭО, находящихся на ранних стадиях развития" ("Эколайн", 10). Вопрос автора читателям: Что лучше - отдельный том материалов по экологической оценке или их "вкрапление" в остальную проектную документацию? Как избежать манипуляций? Мнение автора: Как человек, всецело доверяющий только методу материального балланса (при котором, зная количественный и качественный состав сырья, материалов и готовой продукции, можно оценить количественный и качественный состав выбросов, сбросов, отходов), не представляю, как можно убедиться в достоверности приведенных в проекте величин выбросов, не зная величин потребляемого сырья. Да и из качества и количества выбросов можно извлечь информацию, защищенную не только коммерческой, но и государственной тайной. На мой взгляд - информация все же неделима, а вопросы конфиденциальности надежнее урегулировать ответственностью за разглашение тайны. Олег Печенюк, Бишкек (164): Во-первых, объектом экологической экспертизы является не просто информация, а вполне конкретные документы, содержащие множество "неэкологических сведений". Во-вторых, чтобы оценить масштаб будущих выбросов (сбросов), необходимо использовать информацию, которая никак не является информацией о состоянии окружающей среды или ее загрязнении. Это сведения о мощности установки, сырьевой базе, количестве рабочих смен и т.д. Проблема: Нужны ли общественные слушания на стадии ГЭЭ или достаточно только на стадии ОВОС? Мнение автора: Я думаю, что в них есть смысл, только если мнение общественности расходится с мнением экспертов. В этом случае эксперты должны осветить свою позицию перед народом и доказать ему свою правоту или же, наоборот, вникнуть в мотивы, движущие общественностью, и изменить свое решение. В принципе, достаточно иметь возможность представить аргументированные замечания в экспертную комиссию и потребовать аргументированного на них ответа в случае их отклонения. Проблема: Какова степень участия общественной организации в ОЭЭ, после того как назначен председатель экспертной комиссии? Мнение "Эколайна": "Организации следует участвовать в принятии ключевых решений, определяющих стратегию экспертизы, - прежде всего, в подборе дополнительных экспертов и постановке перед ними заданий. Может оказаться полезным выработать с руководителем "рамочное" техническое задание на проведение экспертизы. С другой стороны, хотя в момент "первичного" формирования комиссии ее руководителя официально не существует, полезно обсудить состав комиссии и направления ее работы с потенциальным руководителем". Мнение автора: Поскольку подбор членов комиссии осуществляется исходя из их компетентности, а подбор членов организации осуществляется, как правило, исходя из желания в ней работать, независимо от уровня компетентности, считаю, что вмешиваться в работу эксперта можно только в тех случаях, когда организация действительно в состоянии принести пользу. Здесь важна тактичность, особенно если эксперты работают бесплатно, да еще и приглашены со стороны. Иначе в дальнейшем сотрудничество может не состояться. Проблема: "Каким образом должно быть организовано взаимодействие общественной экологической экспертизы, зарегистрированной на местном уровне, с федеральными структурами? Есть ли необходимость регламентации такого взаимодействия?" ("Эколайн") Мнение "Эколайна": "Вероятно, ответ на этот вопрос давать пока рано. Необходимо наработать определенный практический опыт, чтобы предлагаемые нормативные акты облегчали общественный диалог, способствуя выработке конструктивных решений". Мнение автора: На мой взгляд, есть необходимость в регламентации такого взаимодействия, поскольку бывают (или могут возникнуть) ситуации, когда общественности необходимо взаимодействие с федеральными структурами. Но, действительно, нужны примеры хотя бы гипотетической ситуации, когда необходимо такое взаимодействие. Уважаемые коллеги, помогите с примерами! -------------------------------- МЕТОДИЧЕСКИЕ ТРУДНОСТИ Чтобы общественность могла полноценно участвовать в принятии экологически значимых решений, она должна располагать определенными знаниями, информацией, иметь доступ к правовым актам и инструктивно-методическим материалам, иметь возможность обратиться к квалифицированным экспертам. В настоящий момент все вышеперечисленное - проблема. Проблема: "Распространение практики ЭО, развитие ее методологии сдерживается отсутствием фондов (библиотек, депозитариев) итоговых документов проведенных ЭО проектов" ("Эколайн", 10). Предложение автора: Сделать свободным доступ к составленным ранее томам ОВОС для разработчиков ОВОС, членов ГЭЭ и ОЭЭ. Этот шаг приведет к следующему: 1. проверка достоверности ОВОС сможет проводиться и после окончания ГЭЭ любым заинтересованным лицом, так же как и любое заинтересованное лицо сможет осуществлять контроль над строительством объекта в сооответствии с заявленными проектными решениями; 2. разработчики ОВОС получат пример для подражания, информацию о том, как выполнялась ОВОС аналогичных проектов, какие рассматривались альтернативы и почему были отклонены. Проблема: Свободный доступ к информационным и методическим материалам, необходимым для качественного выполнения ОВОС и ЭЭ. В настоящее время произошла децентрализация информационно- методической литературы. Не только общественники, но даже штатные сотрудники ГЭЭ не всегда имеют инструктивно-методический и информационный материал в полном объеме. Даже СНиП ныне трудно найти, а если и найдется, то нет уверенности, что он еще действующий. Предложение автора: Вести централизованный учет упомянутых материалов с постоянным обновлением и доступом к ним через Интернет. Делать из таких материалов коммерческую тайну - не в соответствии с рекомендациями Повестки дня на 21 век и с целями ЭО. Но в связи с тем, что эта задача достаточно глобальная и требует оплаты труда создателям базы данных и Интернет- страничек, возможно пока такое решение вопроса: создать полную компьютерную базу с возможностями не ниже Консультант+, в которой будет все. И отдельные базы министерств и ведомств, где будет все вплоть до писем по теме. И хотя бы одна точка в субъекте федерации должна быть в свободном и бесплатном доступе. Хорошо, если бы за создание и постоянное обновление базы взялась общественная организация и создала общедоступный Интернет-ресурс… А пока есть такой выход: по закону "Об ЭЭ" - обязанность Главгосэкспертизы оказывать методическую помощь территориальным органам ГЭЭ, а обязанность территориальных органов - представлять для ознакомления членам комиссии ОЭЭ необходимые материалы. Реплика читателя: Это не по силам общественной организации, скорее уж это дело какого-нибудь института при достаточно большом финансировании. (Л. Лунева, Москва) Мнение автора: Особо большое финансирование не требуется - найти бы материал и отсканировать. Программа подвешивания уже существует. Главное, чтобы был человек, который бы регулярно обновлял данные и которому бы регулярно докладывали об "обновках". Хотя, по закону об ЭЭ - это компетенция специально уполномоченных органов в области ГЭЭ. Проблема: Информация о проведенных ГЭЭ и ОЭЭ Предложение автора: Организовать ведение банка проведенных экспертиз - общедоступного, в том числе и через Интернет. Возможность обращаться за советом, анализом опыта и т.п. Здесь так же проблема времени и денег, поэтому опять же более реально надеяться на общественную организацию, получившую благотворительную поддержку. Такая информация уже существует, и ОЭЭ проведено мало. Самое сложное, организовать поступление информации, мотивировать людей на ее представление. Но поскольку эта информация все равно собирается и систематизируется ГКЭ, то ведение открытого банка данных о проведенных экспертизах сделало бы честь упомянутой структуре. Тем не менее, я готова разместить эту информацию на этом же сайте. Так что присылайте, что имеете. Проблема: Информация об экспертах. Предложение автора: Организовать ведение общероссийского банка экспертов - общедоступного, в том числе и через Интернет. Подобный банк данных ведется органами ГЭЭ, но насколько возможно им воспользоваться общественности? Проблема: Два взгляда на процедуру ОВОС (Н.Н. Гришин, 64): 1. Необходима разработка рамочной процедуры, унифицированной для всех видов деятельности. В дальнейшем возможна разработка более детальных процедур по конкретным видам деятельности. 2. Подобный "тотальный" ОВОС приведет только к снижению стандартов и ухудшению качества как участия общественности, так и других аспектов процедуры. Мнение автора: На мой взгляд, рамочная процедура, если она не содержит излишней и сковывающей конкретики, позволит более корректно разрабатывать детальные процедуры по конкретным видам деятельности. Проблема: Разработка конкретного методического обеспечения. Унифицированный подход к объектам разного типа не дает возможности эффективно развивать нормативно- методическую базу. Особенно насущной с точки зрения "Эколайна" является потребность в разработке детальных методических рекомендаций по ЭО планов, программ и т.п., то есть методической базы стратегической экологической оценки ("Эколайн", 10). Мнение автора: На мой взгляд, сложность как раз в обилии всевозможных материалов, которые имеются у разных людей, но не собраны в одной библиотеке полностью. Авторы этих материалов единодушно представляют подробное оглавление томов ОВОС. При этом у каждого автора - собственная терминология, последовательность, перечень. Однако в итоге, долго и внимательно читая и обобщая, выясняешь, что все эти материалы - об одном и том же, только разными словами. Хорошо бы иметь мало, но утвержденных ГКЭ методических указаний, которые бы были подробны и конкретны. Нужен один (ну пусть несколько, но отражающих разные школы, взгляды, подходы, а не перепевающие друг друга) основополагающий, а в его развитие - конкретизирующий по отраслям инструктивно-методический материал. -------------------------------- ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ О ДОПУСТИМОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПЛАНИРУЕМОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Проблема: Компромисс между экологией и экономикой. Мнение "Эколайна" (10): "В странах с переходной экономикой решение по ГЭЭ и ЭО принимаются экологическими органами, в компетенцию которых не входит учет социально-экономических последствий. В развитых странах решение принимается местными органами власти. Для эффективного учета социально- экономических последствий возможен путь открытости информации для общественности и учет ее мнения. Общественность в курсе социально-экономических последствий". Вопрос автора читателям: Кто ж все-таки должен принимать решение - местный орган власти, опираясь на результаты ГЭЭ, или сама ГЭЭ с учетом мнения общественности? Мнение автора: Кастовость взглядов - проблема не только природоохранной деятельности. Местные органы власти отдают приоритет экономическим интересам, а природоохранные органы не стремятся экономить деньги заказчика и вообще рисовать диаграмму "выгода-риск". Собственно, как и экоНКО. А кто же будет комплексно мыслить, с учетом всех факторов и интересов? Может быть, нейтральная (не участвующая в экодвижении) общественность? -------------------------------- ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ Проблема: В этой сфере большая часть проблем порождена пробелами в законодательстве, которые проще (и допустимо) устранить на уровне субъектов федерации. Предложение автора: Разработать законы и подзаконные акты на уровне субъектов федерации. В планах данного исследования предусмотрена подобная деятельность для Липецкой области с представлением результатов на сайте. --------------------------------- ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ |